Privilegios procesales como excepción

Los privilegios procesales de los Entes Públicos, como excepción, se conceden a sujetos procesales  según mandato constitucional, cuando traban una litis.

Es el juez, en efecto, a quien le compete preservar la igualdad de las partes en el proceso, sin preferencia ni ventajas según lo previsto en el Código de Procedimiento Civil, art. 15. 

Asimismo, este equilibrio procesal es la concreción adjetiva del derecho a la igualdad  previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, art. 21.

Este derecho a la igualdad, conquista del constitucionalismo clásico, no lo recoge el texto constitucional como derecho absoluto. Está  sujeto a límites o regulación por parte del legislador, necesario para definir su contenido, límites y extensión.

Los privilegios procesales se manifiestan, preliminarmente, como categoría excepcional concedida a algún sujeto procesal lo cual implica una limitación al derecho a la igualdad .

La República y los privilegios procesales

La competencia para legislar en materia de procedimientos judiciales es exclusiva y excluyente del nivel República conforme a la Constitución (CRBV, art. 156.32).

Asimismo,  por vía de Leyes o Decretos con rango, valor y fuerza de Ley se encarga de establecer las pautas o reglas que regularán a los actores en el proceso (CRBV, art. 202 y 236.10).

Sin embargo, en el ámbito procesal, es el legislador nacional el único que, en el ámbito procesal, puede establecer excepciones a la igualdad de las partes en el proceso.

Esta reserva en favor del legislador se puede apreciar en las siguientes sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia  (TSJ) con fecha:  

Esta competencia del legislador le impide a los Estados o Municipios establecer o conceder privilegios procesales no previstos en la ley nacional. (Un ejemplo de lo contrario es el artículo 67 de la Constitución del Estado Yaracuy publicada en Gaceta Oficial N.º 039 de fecha 18-08-2003).

Los privilegios procesales y la Administración

La materia procesal es el espacio reservado al legislador (reserva legal nacional). Es por ello que la Administración se encuentra impedida de crear, modificar o extinguir privilegios procesales en ejercicio de la potestad reglamentaria ya sea por parte del nivel República, Estados o Municipios.

Por lo tanto, la creación de prerrogativas procesales por parte del legislador no puede ser arbitraria o desproporcionada ya que su consagración debe responder a razones de estricta necesidad, excepcionalidad  y en sintonía con valores o principios razonables recogidos en la carta magna

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La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sentenció sobre el particular, de forma explícita en fecha: 

Prerrogativas procesales de los Entes Públicos y la tutela judicial

Las ventajas procesales se han justificado, tradicionalmente, dado el carácter con que actúan los entes como tutores del interés público. En cualquier caso, si el Estado resulta perdidoso, “los afectados somos todos” y la integridad de la Hacienda Pública se verá amenazada o perjudicada por la actitud negligente, temeraria o simplemente equivocada de sus representantes, en criterio de Luis Loreto (Ensayos Jurídicos, 1987, pág. 262).

Otros, en cambio, pretenden justificar la existencia de prerrogativas procesales en la tutela que hace el legislador de ciertos valores o instituciones constitucionales como el  principio de legalidad presupuestaria (CRB, ar. 314) y su desarrollo legislativo en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (art. 2, GO No. 6.210, extraordinaria, de fecha 30-12-2015).

En ese mismo sentido se inscribe la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 28-11-2002 (caso INSALUD-APURE).

Específicamente, la Constitución exige que la gestión fiscal se ejecute en base a  principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal. A tal fin, los ingresos, gastos y endeudamientos de la República deben responder a una planificación anual y plurianual (CRBV, art. 311).

En efecto, dicha planificación está prevista en las leyes de Presupuesto Anual y la de Endeudamiento anual armonizadas en el contexto de la Ley del Marco Plurianual para la Formulación Presupuestaria. 

Asimismo, esta ley establece los límites máximos de gasto y endeudamiento a contemplarse en los presupuestos nacionales aplicables también a los Estados y Municipios (CRBV, art. 311).  

Como consecuencia, ningún gasto se puede hacer si no está previsto en la Ley de Presupuesto (CRBV, art. 314). No obstante, no apreciamos en este principio una sólida y clara fundamentación de todos los privilegios que justifiquen una sensible afectación o limitación del derecho a la tutela judicial efectiva y a la igualdad procesal. 

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Legalidad presupuestaria e inembargabilidad del Estado

Entre el principio de legalidad presupuestaria y el privilegio de inembargabilidad del Estado, se aprecia una relación que justifica la intervención del legislador, a fin de regular los mecanismos procesales y evitar que la ejecución de la sentencia sea una imprevisión presupuestaria y se distorsione el normal funcionamiento de la Administración Pública.

Tal es el caso de la existencia obligatoria de partidas presupuestarias para el cumplimiento de sentencias a las cuales se pudieran cargar la condenatorias. 

Esta prescripción de la derogada Ley Orgánica de Régimen Presupuestario (art. 42), parcialmente continuada en Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (art. 57) contemplaba explícitamente, como opción preferente del  legislador, medidas cautelares de previsión presupuestaria o sistemas de ejecución de sentencia diferenciada 

Sin embargo, no está previsto que la intervención del legislador pueda implicar anular o vaciar el derecho a la tutela judicial efectiva que implique, para quien ganó un juicio contra el Estado, se encuentre  imposibilitado de ejecutar la sentencia. 

En consecuencia, consideramos que el principio de legalidad presupuestaria no justifica la existencia y contenidos de todos los privilegios procesales. Por ejemplo, no apreciamos relación alguna entre este principio y el sistema de notificación diferida, la no confesión ficta y la no condenatoria de costas.

Es por ello que se debe justificar, con mayor solidez, el sacrificio del derecho a la tutela judicial efectiva e igualdad procesal y buscar fundamentos razonables y la tutela de valores constitucionales, que expliquen el trato procesal diferenciado del justiciable respecto a la Administración Pública. 

Privilegios procesales y particulares

La existencia de cantidad y calidad de privilegios procesales en cabeza de los entes públicos, en general, es, ciertamente, política legislativa y judicial que desalienta a particulares a judicializar sus pretensiones contra la Administración Pública. 

En cualquier caso que los administrados demandaran, los privilegios constituyen un incentivo para aceptar acuerdos económicos que satisfagan, en efecto, solo parcialmente sus pretensiones, por temor y  evidencia estadística de los eventuales resultados (ver Jorge A. Neher Álvarez, Privilegios y prerrogativas de la Administración en el Contencioso Administrativo, Liber Amicorum, 1994). 

El profesor Antonio Cánovas ha evidenciado que, cuando el justiciable decide continuar el proceso contra un Ente Público, corre el riesgo de terminar con una victoria pírrica en razón de:  i) la duración del juicio; ii) la posibilidad de obtener coactivamente lo pretendido y iii) el costo del proceso. En este sentido los invitamos a revisar su trabajo La realidad del contencioso administrativo venezolano: un llamado de atención frente a las desoladoras estadísticas de la Sala Político-Administrativa en 2007 y primer semestre de 2008 (Funeda, 2009).

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Interpretación restrictiva de los Privilegios procesales de los entes públicos

En resumen, las prerrogativas en favor de los entes públicos deben encontrar, por consiguiente, la justificación al otorgar  protección a determinado bien o valor jurídico que fundamente la limitación del derecho a la tutela judicial efectiva y derecho a la igualdad.

Así como también y como limitación a un derecho constitucional, se requiere que su estipulación sea expresa y explícita, en norma de rango legal nacional.

De igual manera y no menos importante, que la interpretación que se haga de ellos sea restrictiva, nunca extensivaEn esta dirección se orientan las sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha: 

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