Las tarifas de aseo urbano no son tasas

Las tarifas de aseo urbano no son tasas ¿por qué? Recientemente resurgió la discusión sobre la naturaleza jurídica de su contraprestación.

Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Coordinación y Armonización de las potestades tributarias de los Estado y Municipios (en lo sucesivo LOCAPTEM) se ha revivido una discusión sobre la naturaleza jurídica de la contraprestación de este servicio público, en particular, gracias a los artículos 47.1 y 49.1, donde los califica y denomina como una tasa y nunca como una tarifa.

Por lo tanto, de la lectura aislada de los citados artículos se podría concluir que la contraprestación por este servicio son tributos, en consecuencia, su regulación tiene sometimiento sustantivo y adjetivo al derecho tributario.

Revisemos este tema desde una perspectiva más amplia.

¿Existe confusión legislativa sobre las tarifas de aseo urbano? 

Cuando revisamos la norma especial que regula el manejo integral de residuos y desechos sólidos, en concreto, la Ley de Gestión Integral de la Basura (en lo sucesivo LGIB), se considera a las tarifas y a las tasas (ambas), como elementos integrantes del régimen económico. 

El legislador, inicialmente, las maneja como categorías diferenciadas o distinguibles entre sí: las tarifas, las tasas, los subsidios, las donaciones y los demás recursos materiales, económicos y financieros (artículos 76, 9.4, 15.10, 16.4, 85.2 LGIB).

Sin embargo, el legislador se contradice cuando:

  • Al regular el contenido del plan municipal de manejo integral de residuos y desechos sólidos, solo se refiere a las tarifas y nunca a las tasas (25 LGIB). 
  • Al calificar  a la contraprestación como tasa (77 LGIB) le da un manejo de tarifa al permitir su exigibilidad para la prestación delegada del servicio (vgr. concesión).
  • Al atribuir la obligatoriedad del pago como una característica exclusiva de la tasa, sin mencionar tal atributo a las tarifas (81.1. LGIB).   
  • Al adjudicar a la Administración Pública Nacional (MINEC)  fijar criterios o topes para el establecimiento de tasas (potestad tributaria municipal) sin que esto sea aplicable a las tarifas (7 LGIB)
  • Al regular los servicios especiales para residuos y desechos sólidos que, por sus características físicas, químicas o biológicas y complejidad así lo exijan, indica que la contraprestación debe ser una tasa (77 LGIB) y por otro lado indica que será una tarifa (23, 78 LGIB).
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¿Cómo deben interpretarse los términos tasas y tarifas?

La hermenéutica exige un análisis sobre este tema que no se agote en lo textual de uno u otro artículo de una ley.

El abordaje de este tema requiere interpretar las normas en su contexto, dentro del sistema normativo, bajo la óptica de los principios y valores que orientan el bloque normativo. Aquí adelantamos algunos elementos que dificultan de calificar como tasa a la contraprestación del servicio:      

  • Ni la derogada Ley Orgánica del Régimen Municipal (LORM, 42.6) ni la vigente regulación marco del sistema municipal ( Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en lo sucesivo LOPPM) han calificado como una tasa a la contraprestación del servicio de residuos y desechos sólidos al enumerar los ingresos (26.1, 138.2, 164 LOPPM).
  • El servicio de aseo urbano es objeto del tributo del impuesto sobre actividades económicas (209.3 LOPPM). Parece un contrasentido que la prestación del servicio de aseo urbano sea simultáneamente una tasa respecto del usuario y base imponible respecto del prestador.
  • La sujeción de la actividad de aseo urbano a la imposición del ISAE es tan actual que la LOCAPTEM promueve su exención como política municipal (34.1 LOCAPTEM). 
  • La Ley del Impuesto al Valor Agregado (en lo sucesivo LIVA) establece que la prestación del servicio de aseo urbano se encuentra sujeta a este tributo. Así se evidencia:

a ) al incluirse como un hecho imponible (4.4 LIVA);

b) al establecer la posibilidad de que los prestadores del servicio sean calificados como agentes de percepción (12.2 LIVA);

c) al definir la emisión de la factura o su documento equivalente como el elemento temporal del hecho imponible (13.3.a LIVA);

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d) fijar la exención del servicio de aseo residencial (19.12 LIVA).

Parece una contradicción que la prestación del servicio de aseo urbano sea, simultáneamente, una tasa respecto del usuario, una base imponible del Impuesto al valor agregado.

La calificación emitida por el Presidente de la República mediante el Decreto N° 2.164 de fecha 03-12-2002, publicado en GO Nº 37.626 fecha 06-02-2003 asignándole al servicio de aseo urbano la condición de servicio de primera necesidad y su consecuente regulación de precio. Es contradictoria la categorización de tasa a  la contraprestación de este servicio de aseo con la potestad del Presidente de la República de limitar la potestad tributaria municipal, menos aún, a través de un acto sub legal.

En resumen…

Este conjunto de argumentos, cada uno por separado, más aún en su conjunto, evidencian que el manejo otorgado por el ordenamiento jurídico a la contraprestación del servicio público de residuos y desechos sólidos NO es el de una tasa (especie tributaria), a pesar de lo establecido, expresamente, en la LOCAPTEM y  la LGIB.