- INTRODUCCIÓN
La Constitución constituye una decisión política fundamental de un grupo social sobre la estructura y configuración del poder público y del sistema de libertades públicas. En razón del objeto de la regulación y de su mayor grado de legitimidad, la Constitución esta dotada de una superioridad normativa.
El principio de supremacía constitucional parte de dos ideas fundamentales, en primer lugar, que la constitución es una norma jurídica, es decir, un mandato dotado de coercibilidad destinado a la totalidad del grupo social (norma normarum), y no una mera expresión de sentimientos o buenas intenciones; por otro lado, supone que la misma esta dotada de una jerarquía superior-lex superior– respecto del resto del ordenamiento jurídico. Esta realidad jurídica se traduce en una superioridad formal (establece la forma de creación y jerarquía de las demás fuentes formales) y material (el resto de ordenamiento debe esta en perfecta armonía con la letra y el espíritu constitucional), en la cual todos los sujetos (Estado y particulares) del ordenamiento están vinculadas por la carta magna (carácter bilateral de la supremacía constitucional), vinculación ésta que resulta directa, ya que, la misma constituye un mandato jurídico que para su operatividad no requiere que el legislador desarrolle sus normas.
El carácter superior e hipervinculante del texto constitucional impone a cualquier particular o autoridad interpretar la totalidad del ordenamiento jurídico (leyes nacionales, estadales, ordenanzas, reglamentos, etc.) en conformidad con la Constitución (in harmony with the Constitution), incluso aunque ello suponga darle a la norma una interpretación contraria del sentido literal o evidente de la normas; que se traduce en la obligación ex offcio en cabeza de todos los jueces de desaplicar inter partes cualquier norma (legislación, jurisprudencia, costumbre, etc.) que contrarié normas o principios constitucionales.
La Constitución como una norma jurídica fundamental del ordenamiento jurídico requiere de un proceso interpretativo particular, que no se agote en la interpretación de la norma (textual), sino que por el contrario partiendo de ella, revise todo el sistema constitucional (contextual), armonizando los valores y principio constitucionales (axiológica) y lo adapte a realidad histórico-social en cual se originó y se pretende aplicar la norma (histórica social). Como se evidencia en la interpretación constitucional resulta fundamental la utilización de los principios y valores, ya que, el constituyente asegura la unidad del ordenamiento jurídico sobre la base de un orden de valores, debiendo el interprete descubrir ese conjunto de valores presente en el texto constitucional, y en función de estos interpretar el texto constitucional y el resto del ordenamiento jurídico. La ubicación de estos elementos estimativos los encontramos frecuentemente (no excluyentemente) en su preámbulo o en el titulo denominado de los principios fundamentales, pero que en todo caso requiere de un estudio completo y profundo de la carta magna.
Entre los principios superiores establecidos por la Constitución que sirven de fundamento al sistema constitucional se encuentra la Forma de Estado Federal y Descentralizado regida bajo los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, forma que esta llamada por el constituyente a ser mas descentralizada, ya que la misma es una política nacional debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.
La configuración del Estado Federal consagrado en la Constitución ha sido calificada por Brewer-Carias como una reforma insuficiente y regresiva, debido entre otras cosas a la eliminación del Senado como cámara federal, intromisión peligrosa en la regulación de los Consejos Legislativos por parte de una ley nacional, el establecimiento de una cláusula residual tributaria a favor de la República y sin que se aprovechara el tiempo constituyente para aumentar el numero de competencias reales asignadas a los Estados y Municipios, opinión compartimos parcial, debemos afirmar que el no-avance en los procesos descentralizadores se origina en gran parte a la ausencia de una verdadera actitud federalista, por parte de gobernantes y gobernados.
La arquitectónica constitucional plantea un federalismo cooperativo, en el cual se procede a distribuir las competencias legislativas entre los actores (República, Estados y Municipios) con base a dos criterios.
El primer sistema es de exclusividad, por el cual el constituyente atribuye materias o áreas de regulación a los actores federales –cual juego de cartas- de tal manera que la adjudicación a algunos de ellos, excluye a los restantes de cualquier regulación sobre dicha materia. El constituyente utiliza el clásico método de listado en el cual enumera las materias atribuidas a la República, Estados y Municipios, donde se le reserva al nivel estadal la cláusula residual que le permite regular las materias no contenida en ninguno de esos listados. Las relaciones entre los diversos sub-sistemas normativos (nacional, estadal o municipal) no se fundamentan en reglas de jerarquía, sino en la reglas de competencia, de manera que la norma que regule un objeto que le es ajeno resultará viciada de incompetencia y nula, con independencia de que exista contradicción con una norma de otro sub-sistema, dada la autonomía legislativa concedida por la constitución en estas materia a las personas político territoriales.
El segundo sistema es de concurrencia, en el cual un grupo de materias o competencias las cuales el constituyente habilitó a los niveles políticos territoriales de manera simultanea para su regulación, de manera que en principio todos los niveles políticos territoriales concurren como iguales vista la atribución genérica de la Constitución al “Estado” o “Poder Público”, vocablos que engloban a los tres niveles políticos territoriales. Sobre un acercamiento a la noción competencias concurrentes se pronuncio la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 26-05-2004 (caso Federación Médica Venezolana) al señalar:
… Tal situación es lo que la doctrina patria ha denominado como las competencias concurrentes: aquellas que corresponde ser satisfechas, dada su naturaleza, no sólo por la República, sino también por los Estados, los Distritos Metropolitanos y los Municipios, dentro del ámbito de su capacidad económica, de allí que el cumplimiento de tal derecho debe exigirse tanto a los órganos nacionales como a todos aquellos que, en atención a su ámbito competencial, tengan como función la satisfacción del derecho constitucional en referencia, indistintamente del ente político territorial al cual pertenece.
El estudio sobre la determinación de las competencias exclusivas o concurrentes, así como su contenido y alcance de las mismas, es lo que denominamos, “la estática” del sistema de reparto de competencia, mientras que por “dinámica” entendemos los procesos destinados a modificar el reparto de competencias o darle operatividad al sistema federal. Esa dinámica constitucional venezolana de las competencias concurrentes se traduce principalmente en los por mecanismo de leyes de base y leyes de desarrollo, así como la transferencia de los servicios que los Estados y Municipio este en capacidad de gestionar, configurándose la instancia Municipal, vista su cercanía con el colectivo, la gran prestadora de servicios, que asemeja la participación del Municipio al federalismo de ejecución previsto en Alemania.
Paralela a esta idea descentralizadora, se conjuga el carácter democrático participativo y protagónico del colectivo en la formación, ejecución y control de la gestión pública, y estableciéndose el contenido mínimo de los medios de participación, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. El constituyente considera que la idea de acercar el poder no debe agotarse en la instancia municipal y ordena que se creen mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos.
Ante este claro mandato constitucional de acercar el poder a las instancias menores corresponde analizar, con una actitud federalizante, los procesos dinámicos a los cuales pueden ser sujetos las competencias concurrentes, a saber el principal de ellos el mecanismo de Las Leyes de Base y Leyes de Desarrollo
- DESARROLLO
Ante la concurrencia de las instancias nacional, estadal y municipal en el ejercicio de potestad legislativa en determinadas materias, que pudiera implicar una capacidad derogatoria mutua (ad nauseam), que resulta contradictorio con los principios constitucionales que establecen como fines superiores del Estado como lo es el respeto de la integridad territorial, de los principios valores y derechos constitucionales, así como del ordenamiento jurídico, se ha optado en derecho comparado en resolver dicha problemática de alguna de la siguiente manera:
- Los estados miembros solo puedan legislar en el caso que el nivel federal no haga uso de su potestad normativa;
- Los estados miembros pueden legislar, salvo que la materia exista una regulación unitaria a cargo del nivel federal;
- Materia cuya legislación básica pertenece a la Federación, y su legislación detallada corresponde a los Estados miembros.
Dado que el sistema acogido por la constitución pareciera ser ultimo mencionado, a ese se limitara el presente punto
A.- Noción. Constituye un mecanismo de distribución potestad legislativa sobre una materia que recae simultáneamente en la Federación y los Estados Partes, pero de una manera diferenciada, correspondiéndole al nivel Federado por medio de su parlamento dictar la legislación básica (Leyes de Base) mientras que en los estados-partes de la federación corresponde el ejercicio de la potestad legislativa de desarrollo (Leyes de Desarrollo). Esta distribución del mandato legislativo normalmente es de rango constitucional, por los que la legislación básica y de desarrollo, constituyen actos de ejecución directa e inmediata de la constitución, por lo que entre ellas la relación no es de jerarquía, sino de coordinación, ya que, cada una es autónoma en sus ámbitos de competencias (lo básico o lo de desarrollo). Por otro lado se evidencia que lo que se distribuye, en principio, es la potestad legislativa, atribuyéndole a la Federación la competencia para dictar las normas marco o generales a todo el Estado, mientras que los Estados–partes corresponde desarrollar lo marco, pudiendo establecer normativas especificas para cada región, lo no supone ninguna transferencia de competencia entre los niveles político territoriales participantes, al recaer sobre materia de competencias concurrentes todas las instancias políticas territoriales, están habilitados constitucionalmente inicialmente para normar y administrar en la materia
B.- Antecedentes. Este sistema regulatorio fue asumido por primera vez en Alemania (Estado Federal) cuando los artículos 72 y 75 de la Ley Fundamental de Bonn, previó la posibilidad de dictar por parte de la federación “preceptos básicos” en materia como prensa, cine, régimen funcionarial de los Lander, municipios y otras corporaciones de derecho público. Mecanismo recibido por la doctrina española, al deducirlo del artículo 149.1 de la constitución española, hecho que facilitó que se difundiera su existencia y contenido en los países de habla hispana.
En el ámbito positivo venezolano la figura aparece por primera vez en el actual artículo 165 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pero de una manera poco feliz, debido nunca figuró en proyecto presentado a la Asamblea Nacional Constituyente, y sustituyó de la noche a la mañana en la sesión del 16 de Noviembre de 1999 a la figura de los convenios, sin ser sometido a discusión alguna que sirva para aclarar el sentido y alcance que el constituyente pretendió darle a esta figura por lo que normativa constitucional y el derecho comparado serán las únicas herramientas a la mano para realizar un acercamiento conceptual a dicha institución.
C.- Características. Como señala García de Enterria (explicando el fenómeno autonómico español) lo característico del sistema radica en que constituye un sistema de colaboración normativa, ya que participan dos centros territoriales de poder para la regulación global de la misma materia, actuando no en situación de jerarquía, que se debe regulara por las siguientes máximas:
- La normación básica ha de establecer “el marco de una política global” sobre la materia de que se trate, una concepción unitaria del régimen, aunque ello implique un uniformismo estricto.
- La regulación básica estatal se expresa en una regulación o general o nacional unitaria, o lo que es lo mismo construir un común denominador normativo en el sector de que se trate en todo el territorio de la República, denominador jurídico nuclear y mínimo, aunque mejorable, completable y susceptible de desarrollo, por cada Estado de la Federación.
- Esa regulación de la República no ha de ser completa, no ha de agotar toda la normación mediante un uniformismo completo. Es necesario que se reserve a la Legislación de Desarrollo un sector sustancial donde los estados puedan ejercer su potestad legislativa originaria y directa.
- La conjunción de las normas de Base y de Desarrollo debe constituir un sistema normativo, global y armónico, producto de un ejercicio coordinado de la potestad legislativa, tipo bifronte.
- En razón que la relación existente entre La Legislación de Base y la Legislación de Desarrollo, no es de jerarquía, si no por el contrario de coordinación, debe respetarse la reserva constitucional de norma complementaria, que excluye que la posibilidad de asimilar al reglamento de ley con la legislación de desarrollo.
D.- Régimen previsto en Venezuela. Es a partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que se acogió el sistema de leyes de base y desarrollo consagrado en su artículo 165 que señala:
Artículo 165.- Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad.
Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal.
Ante la configuración incluida en el artículo 165 constitucional corresponde analizar sus elementos más resaltantes, analizando todo el contexto constitucional, y recurriendo al derecho comparado ante la fortuita aparición de dicho mecanismo en nuestra atmósfera constitucional.
1.- Con relación al Objeto a ser regulado. Lo regulado por el artículo 165 constitucional debe ser apreciado en un doble aspecto:
a.-Se aprecia que del dispositivo constitucional que la figura objeto de estudio tiene un objeto bien determinado, como lo son las competencias concurrentes, es decir aquellas materias en las cuales simultáneamente la República, Estados y Municipios, están habilitados por la Constitución para legislar y administrar, comúnmente las identificamos en el texto constitucional cuando le es atribuida una competencia al “Estado” como un todo, termino que incluye, a priori, a la República, Estados y Municipios. Sin embargo, existen otros casos donde el constituyente atribuye competencias a que califica como “exclusiva” de manera simultanea a varios niveles políticos territoriales, por lo que dicha materia puede estar sujeta dentro al sistema de leyes de base y leyes desarrollo, dado su carácter lógicamente concurrente.
Asumiendo la posibilidad –y llevándolo al extremo- que algunas las competencias calificadas por el constituyente como exclusivas sean entendidas como concurrentes la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 03-08-2004 (caso JOSÉ RAFAEL HERNÁNDEZ) expresó:
Respecto de las materias de la competencia municipal, esta Sala puntualiza, por una parte, que la larga enumeración de materias que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se atribuyen a los Municipios, no son, en absoluto, materias de la competencia exclusiva de los mismos, ya que, en su mayoría, se configuran como materias de la competencia concurrente entre la República, los Estados y los Municipios, o entre la República y los Municipios, las cuales, conforme al artículo 165 eiusdem, deben ser reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional y, además, por leyes de desarrollo sancionadas por los Consejos Legislativos de los Estados. Por otra parte, se observa que lo que es de la competencia exclusiva de los Municipios son los aspectos de esas materias que «conciernen a la vida local» (vid. BREWER-CARIAS, A. R. Consideraciones sobre el régimen de distribución de competencias del Poder Público en la Constitución de 1999. Libro Homenaje Universidad Central de Venezuela. Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001, pp. 107-138).
Siendo ello así, advierte la Sala que en la referida enumeración de materias que se atribuyen a los Municipios, no figura expresamente el régimen de seguridad social, es decir, dicho régimen no es materia de la competencia concurrente entre la República y los Municipios, ni de la competencia exclusiva de los Municipios, cuya regulación, en ejercicio de la función legislativa, correspondería al Concejo Municipal (artículo 175 constitucional).
Como se evidencia la interpretación forense amplia sustancialmente el concepto de competencias concurrentes y por consecuencia el objeto de la legislación básica y de desarrollo (y paralelamente reduce o elimina la competencia legislativa de los Municipios).
b.- La Constitución limita el mecanismo a una distribución de las potestades normativas de rango y fuerza de ley sobre las materias concurrentes. Ante esto es necesario aclarar, que una instrumentación de este tipo, supone la necesaria delimitación de ciertas competencias administrativas, que producto de la legislación base (o incluso la de desarrollo) le corresponda asumir a cada nivel político territorial. En este sentido fue asumido por la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11-05-2004 (caso GOBERNADOR DEL ESTADO GUÁRICO) que señaló:
Por otro lado, además de la existencia de la legislación nacional que exige la Constitución de 1999 para que se produzca la transferencia de competencias, la lectura del único aparte del artículo 165 constitucional permite sostener que dicho proceso de transferencia de competencias de los Estados a los Municipios no es ilimitado sino que está circunscrito a una materia específica, ya que sólo puede tener lugar en aquella referida a competencias concurrentes entre ambos niveles político-territoriales que supongan la prestación de servicios, dado que dicho aparte único emplea como sinónimos los términos «servicios» y «competencias», según se infiere del uso por la misma disposición de los términos «gestionen» y «prestar», los cuales aluden en forma inequívoca a la gestión y prestación de servicios, y a ninguna otra actividad del ente político-territorial federal que transfiere la obligación al ente político-territorial municipal; asimismo, la norma es lo suficientemente clara para indicar al intérprete que es condición para la validez y no para la eficacia de la transferencia del servicio o competencia, el que el respectivo Municipio esté en condiciones efectivas de asumir dicha obligación y garantizar la satisfacción del interés general y los derechos colectivos que dependan de dicha actividad, lo cual comporta la realización de estudios técnicos dirigidos a establecer en forma previa con qué recursos se contará, además de los que serán transferidos con el servicio, para la efectiva prestación universal, continua, ininterrumpida y eficaz del mismo, así como la celebración de los respectivos convenios de transferencia de servicios entre el ente transferente y el ente transferido.
Consideramos que la atribución de competencias administrativas a las instancias nacional por vía de la legislación básica debe orientada por el mandato constitucional de ser mas descentralizados política nacional destinada a profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales, solo debiendo ejercer estas potestades administrativas el nivel nacional, i) cuando el asunto no pudiere ser administrado satisfactoriamente por los Estados o los Municipios; ii) Cuando la Administración de la competencia por los Estados o Municipios, pudiere afectar los intereses generales, las condiciones de vida uniforme, la unidad jurídica o económica, o afecte los intereses de los otros Estados o Municipios.
Esta opinión se confirma con el mandato constitucional que ordena que la legislación (tanto básica como de desarrollo) este “orientada por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad”. Ello traduce en la obligación de la Administración Municipal para la gestión de sus asuntos, salvo que su ejercicio exceda sus recursos (jurídicos o materiales), y en tal caso dichas competencias administrativas, deben ser ejercidas por la Administración Estadal, y solo en los casos que esta no pueda ser ejercida por la Administración Estadal, corresponderá a la Administración Nacional. El segundo argumento se fundamentó en el mandato dirigido a los Estados a transferir “a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público«, que implica una tendencia en la transferencia de los servicios (bienes, personal y recurso) de la República a los Estados y de los Estados a los Municipio, en la medida que se demuestra capacidad de asumir el servicio.
Estas ideas planteadas confirman que la arquitectónica constitucional configuran a la Forma de Estado venezolana como un “federalismo de ejecución” de las competencias concurrentes a favor de los Estados y Municipio
2) Con relación a los Sujetos. El artículo 165 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela limita a los sujetos participantes en el mecanismo de leyes de base y de desarrollo a la República y los Estados de la Federación, debiendo los primeros dictar las leyes de base y los segundos las leyes de desarrollo. Resulta curioso, que la Constitución en nuestra atípica federación a tres niveles, excluya a los Municipios del ejercicio de potestades legislativas en materia de competencia concurrente, sin embargo ante la clara exclusión del Municipio, siempre el Municipio se encuentra habilitado constitucionalmente para dictar la legislación en los asuntos estrictamente relacionados a la vida local, aunque sean en materia de competencia concurrente. Por otro lado, resulta completamente viable que las Leyes Base o de Desarrollo pueda facultar a las instancias municipales al ejercicio de su potestad legislativa en materias concurrentes, dentro del marco de “Federalismo de Ejecución” en el cual parece encuadrarlo el constituyente.
3) Con relación a los Aspectos Formales. a.- Las normas básicas a ser dictadas por La República deben ser dictadas bajo la forma de Ley, o pero pudieran plantearse la posibilidad de ser dictadas por medio de Decretos con Rango y Fuerza de ley, previa autorización de la Asamblea Nacional por medio de Ley Habilitante. Al respecto el citado artículo 165 establece que dicha regulación deberá realizarse, “mediante leyes”, y dado que el Presidente no esta limitado, a priori, para las materias sobre las cuales puede dictar Decretos con Rango y Fuerza de Ley nada obsta que pudiera emitirse la Legislación Básica por medio de norma con rango y fuerza de ley, emanada por el Presidente de la República bajo forma de Decretos-Leyes. Al respecto estableció el Tribunal Constitucional Español:
Siempre que se cumplan los demás requisitos exigibles, es posible que un Decreto-ley establezca “disposiciones legislativas” que contengan bases o normas básicas también a los efectos del artículo 149.1.18 de la Constitución Española (Sentencia del Tribunal Constitucional Español Nº 23/93 de fecha 21-01-1993)
En resumen, La República podrá dictar su legislación básica sea por leyes de la Asamblea Nacional o por Decretos con Rango y Fuerza de Ley del Presidente de la República.
b.-Corresponde analizar si la potestad normativa, que regula el artículo 165 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se agota en el nivel legal, o por el contrario normas básicas que puedan a ser dictadas por la República se podrían manifestar por medio de reglamentos. Al respecto es necesario destacar que el artículo 165 constitucional es aparentemente claro, al requerir que sea “mediante leyes” de manera que exige que las normas sean de base o desarrollo requieran rango legal, por lo que se excluye, a priori, la posibilidad de regularse por medio de reglamentos autónomos dictados por el órgano ejecutivo. Sobre el punto en España se ha negado la posibilidad de una regulación reglamentaria autónoma, aunque sin embargo si se ha permitido la figura de la colaboración reglamentaria al señalar:
Como reiteradamente hemos dicha partir de la sentencia 32/83, de 28 de abril, la ley es el instrumento adecuado para el establecimiento de la legislación básica, aunque la propia ley puede remitirse al reglamento y entonces la legitimidad constitucional de la norma reglamentaria así producida dependerá del uso que se haya hecho de la habilitación legal. De forma que la “legislación básica” incluye tanto las normas con rango de ley como las reglamentarias dictadas en su desarrollo. (Sentencia del Tribunal Constitucional Español Nº 149/91de fecha 04-07-1991)
Como se observa en España la “legislación básica”, se ha entendido como comprensiva del nivel legal y sublegal, argumento que no puede tomarse literalmente al caso venezolano, donde el constituyente es muy claro al hablar de “mediante leyes”. Sin embargo, ante la ausencia de base constitucional que habilite a la Administración para dictar reglamentos autónomos, delegados o de necesidad, entendemos que el Presidente podrá dictar reglamentos ejecutivos, de la Legislación Base, ya que, la potestad genérica de reglamentar las leyes atribuida por la Constitución solo encuentra como limites expresos los reglamentos de las leyes lectorales y el reglamento de la ley de armas y explosivos, pero siempre respetando el espíritu, propósito y razón de la Ley de Base. En el caso de las Leyes de Desarrollo, la posibilidad de los reglamentos ejecutivos dependerá si esta prevista en la Constitución del Estado respectivo, la potestad reglamentaria ejecutiva en cabeza del Gobernador.
4.- Con relación al Contenido. Resulta pertinente estudiar cual debe ser el contenido que pretende regulado por la legislación básica, ya que, no basta para que sea tal que se llame “Ley de Base”, o peor aun no denominándose así, pudiera regular materia fundamental de competencia concurrente, con lo que se evidencia que nos suscribimos a la necesidad de la búsqueda de un criterio material que colabore en la decisión de leyes de base y leyes de desarrollo. Al respecto señaló El Tribunal Constitucional Español:
“La definición de “lo básico” no puede quedar en cada caso a la libre disposición del Estado, pues ello permitiría dejar sin contenido competencias autonómicas, lo básico es así, un concepto material en mérito del cual la definición estadal no se impone al juicio de este Tribunal. Por otra parte, el cierre del sistema no puede mantenerse en la ambigüedad permanente lo que ocurriría si se reconociese al Estado la facultad para “oponer sin advertencia” a las comunidades autonómicas como norma básica cualquier clase de recepto legal o reglamentario, al margen de cual sea su rango y estructura… superada en definitiva la “etapa inicial” de implantación del sistema de distribución de competencias; el concepto material de “norma básica” debe integrarse con un componente formal de que sea recogida en una ley formal ya excepcional que el Gobierno pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por derecho aspecto de una materia y sin permitir que por vía reglamentaria pueda introducirse elementos de confusión o incertidumbre”. (Sentencias del Tribunal Constitucional Español Nº 80/88 de fecha 28-04-1988; Nº 227/88 de fecha 28-01-1988)
Compartimos la doctrina planteada, ya que, es necesario que dicha legislación básica y legislación de desarrollo se ajuste a ciertos requerimientos sustantivos, que exceden de su simple denominación (o ausencia de esta), y que permitiría a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, verificar con la compatibilidad de estas y el texto constitucional y en especial con los principios de “interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad”. Caso contrario podría plantearse que La República esta habilitada tiene una excesiva discrecionalidad para determinar en cada caso cual es ámbito competenciales atribuidos a los Estados y Municipios, lo cual resulta contrario al origen constitucional de la competencia legislativa de los Estados.
Procediendo deslindar el contenido razonable de las Leyes de Base, en primer lugar, podría plantearse que constituye una delimitación de las competencias concurrentes, distribuyendo lo que en lo sucesivo serán las competencias dentro de la concurrencia, definiendo las potestades en cabeza de la República y las que corresponde a los Estados. Consideramos que la legislación básica debe deslindar y delimitar lo que corresponde desarrollar a los Estados, reservándose la regulación de lo fundamental, solo lo fundamental y nada más que eso. Pero se considera que bajo la óptica de un “federalismo cooperativo” las relaciones de coordinación (no jerarquía) entre estas instancias deben ser mas intensas que una mera delimitación de los ámbitos competenciales normativos, como pudiera ser el establecimiento de las políticas generales, principios orientadores y finalidades a satisfacer por la legislación de desarrollo.
Plantea Peña Solís respecto al contenido de la legislación básica, la existencia de dos tendencias, la primera, una tesis clásica por la cual la legislación básica seria la encargada de delimitar y regular pormenorizadamente la materia que sea interés general, definir objetivos y políticas, hacia cual debe estar orientada la legislación de desarrollo y gestión. Por otro lado, la tesis moderna planteada por Balboni y Pastori que plantean que esta legislación básica esta constituida “en normas de dirección de carácter positivo y dinámico, por cuanto determinan objetivos generales que deben lograrse, sistemas y procedimientos de programación, estructuras e intervenciones que deben consecuentemente activarse, en un cuadro de recursos financieros destinados para ellos”, con lo que se configuraría una ley programa, a ser ejecutada por las leyes de desarrollo, que carecería de aplicación directa, ya que estaría supeditada a la concreción necesaria de la legislación de desarrollo.
El contenido complejo de las leyes de bases, integrado por una delimitación de la materia básica-desarrollo, así como el establecimiento de objetivos a perseguir por la legislación de desarrollo, establecimiento de las políticas marco del sector, mecanismo de armonización, fue asumido por el Tribunal Constitucional Español al señalar:
Por principios, base, y directrices, hay que entender los criterios generales de regulación de un sector del Ordenamiento Jurídico o de una materia jurídica, que deben ser comunes a todo el Estado. Por ello, posee un doble sentido: positivo, manifiesta los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos sus miembros; negativos, constituye el limite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las CCAA en el ejercicio de sus competencias, cuando aun definiéndose estas como exclusivas, la Constitución y el Estatuto las dejan así limitadas (Sentencia del Tribunal Constitucional Español Nº 25/83 de fecha 07-04-1983)
La potestad legislativa de la República, así como estadal deriva directamente del texto constitucional, que impide que la legislación básica que dicte la República sea tan específica o detallada que vacié prácticamente, el posible contenido de la Ley de Desarrollo. En este sentido se pronuncio el Tribunal Constitucional Español al señalar:
Debe entenderse que excede lo básico toda aquella ordenación que por su minuciosidad y detalle no deja espacio alguno la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico de condición de tal. Para evitar tal consecuencia, el principio de preferencia de la ley (no confundible con el de Reserva Legal)corresponde siempre que sea posible definir lo “básico” a la norma emanada del poder legislativo del Estado (S.69/88, de 19 de Abril) aunque es conforme a la Cela intervención del Reglamento en la delimitación de lo básico siempre que resulte justificado por el “carácter marcadamente técnico” o por la naturaleza cambiante y coyuntural de la materia objeto de la misma (SS76/83, de 5 de Agosto; 77/85, de 27 de junio y 86/89, de 11 de mayo) o incluyo en casos muy excepcionales caben “actos de ejecución de naturaleza básica” como cuando el acto afecta a varias CCAA o comporta márgenes amplio de discrecionalidad que solo puedan ser encomendados a instancias generales (SS1/82, de 28 de enero y 44/82, de 8 de julio) se produzcan en situaciones de urgencia en evitación de daños irreparables o se trate de preservar la normativa de una institución considerada básica (SS75/83, de agosto; 48 y 49/88, 22 de marzo) como complemento para el ejercicio efectivo de las competencias establecidas y para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que corresponde la competencia estatal sobre las bases.
(Sentencia del Tribunal Constitucional Español Nº 147/91 de fecha 04-07-1991)
En resumen, si bien es competencia de la Federación la elaboración de la legislación básica, no todo lo que señale esta como básico lo será, ya que, se impone la utilización de un criterio material, que permita revisar si lo establecido la República consiste en verdaderamente regulación básica de la materia, así como el establecimientos de objetivos a perseguir por la legislación de desarrollo, establecimiento de las políticas marco del sector, el establecimiento mecanismo de armonización, es decir, estableció ese común denominador normativo, nuclear y mínimo, aunque mejorable, complementable y susceptible de desarrollo, suficiente y homogéneo, que permita a los Estados un ámbito mejorable que permita adaptar a las necesidades de cada región.
5) Relación Leyes de Bases y Leyes de Desarrollo. Corresponde analizar la relación entre dichas normativas, a fin de verificar si los Estados en la actualidad están habilitados para dictar, en ausencia de las leyes de base la correspondiente legislación de desarrollo; Así como el status de normativa nacional, dictada en materia concurrente, dictada con ocasión de la constitución anterior. Al pretender explicar el fenómeno español, específicamente en la relación Ley de Base- Desarrollo García de Enterria recurre a la Teoría General del Estado Federal donde partiendo que ambas potestades legislativas son derivadas directamente de la constitución, entre ellas la relación no es de jerarquía sino de coordinación en las esferas de cada competencia (lo básico o lo desarrollable). Ante posibles colisiones entre las Leyes de Base y de Desarrollo, sea por la aparición de la legislación de bases o por la posible variabilidad social de los ámbitos de la políticas globales y uniformes, la consecuencia no es la derogatoria de las leyes de desarrollo, sino por el contrario un desplazamiento o solapamiento en su aplicación directa mientras persista vigente la norma básica, y que explica que en caso de que se produzca una retirada de la legislación base en la materia, se reviva la vigencia de la legislación de desarrollo. En caso que la colisión generara la derogatoria, los estados-partes de la federación requerirían que se volviera a dictar la norma correspondiente.
Los criterios doctrinales establecidos por García de Enterria son seguidos fielmente en Venezuela por Linares Benzo, y contrariados por Peña Solís que establece entre otras cosas que los conflictos entre las mismas se resuelven con la tesis de la derogatoria, y que ante la inexistencia de Leyes de Bases resulta inviable que los Estados procedan a dictar las Leyes de Desarrollo.
En nuestra opinión, visto que República y Estados a quienes la constitución les atribuyo de manera directa, potestad para legislar en materias de competencia concurrente, la relación entre las legislaciones básicas y desarrollo entre ellas no es de jerarquía, sino de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad”, conlleva que los eventuales conflictos normativos se resuelvan no con la idea de la derogatoria normativa, sino en desplazamiento o solapamiento, ya que es de recordar que inicialmente son competencias concurrentes, que gradualmente se deberán regular por normas de básicas y de desarrollo.
Realizada la anterior precisión conceptual podemos revisar la posibilidad que los Estados de la Federación puedan dictar Leyes de Desarrollo en ausencia de Leyes de Bases, al respecto García de Enterria, plantea que no hace falta esperar que la República dicte la normación Básica para disponer de inmediato de sus facultades normativa de desarrollo, posición que es seguida Linares Benzo, quien plantea:
Otra consecuencia de esta doctrina, de efectos prácticos inimaginables es que, no siendo delegada la potestad estadal de dictar las leyes de desarrollo, los estados pueden dictar esa normativa aunque no se hayan promulgado todavía las leyes de base correspondientes. Los Estados no tienen porque esperar que el poder Central establezca para actuar sus potestades legislativas de desarrollo, desde que estas son originarias y no delegadas. Una solución distinta bloquearía de hecho la posibilidad estadal de legislar y la sometería inconstitucionalmente al arbitrio de la Asamblea Nacional.
De hecho, y como reseña la practica comparada, las leyes de desarrollo se dictan normalmente antes de las leyes de base. Por ello, y se aprecia aquí el enorme impacto practico de la figura, seria posible en Venezuela que los Estados dicten su correspondiente ley de educación, aunque no se dicte una ley nacional de base y por su puesto dentro de su espacio mucho mayor que el absolutamente inconstitucional detalle de la Ley Orgánica de Educación deja sin regular. La Doctrina de las bases-desarrollo se convierte así en un verdadero instrumento de profilaxis de la legislación nacional que, sin duda, no deja verdaderos espacios al ejercicio de las verdaderas potestades legislativas estadales en materia concurrente. Además, como puede verse la federalización del sistema político va a producir un reacomodo de la legislación nacional en sectores concurrentes, pues en la actualidad invade potestades estadales en muchísimos campos. De allí, en conclusión, la importancia superlativa de esta doctrina y su correcta aplicación de los operadores de justicia.
En el mismo sentido argumental se pronuncio el Tribunal Constitucional Español al establecer:
La inactividad de los poderes centrales en el ejercicio de sus competencias propias no puede ser motivo para privar a las comunidades autónomas del ejercicios de la suyas, salvo en los supuestos excepcionales en que la CE condiciona la actuación del poder comunitarios a una previa actuación estatal (Sentencia del Tribunal Constitucional Español Nº 32/81 y 32/82 de fechas 27 y 28-07-1982)
De manera que en un estado como el español (unitario de base autonómica) que no tiene siquiera forma federal, se permitió que dada la potestad legislativa autónoma atribuido a las comunidades para legislar conjuntamente con el estado las materias de competencias concurrentes, su ejercicio no este supeditado a la existencia de una legislación básica. Lo anterior nos impulsa a plantear, que dicho resulta con mayor vigencia en Venezuela, que es un estado de forma federal, llamada por el constituyente a ser mas descentralizada, ya que la misma es una política nacional debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales, que nos lleva a plantear que si es viable jurídicamente que los Estados desde ya procedan a dictar la legislación de desarrollo, en las materias de competencia concurrente.
Sin embargo permitimos diferir en parte del planteamiento realizado por Linares Benzo, no consideramos que las normas dictadas con anterioridad a la presente constitución, por la República en materias que actualmente constituyen competencias concurrentes, devienen en la actualidad en derogadas, ya que, si el principio que rige a esta legislación (básica y de desarrollo) son interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad” mientras los Estados, no dicten su legislación de desarrollo, no ocurrirá este desplazamiento o solapamiento y en caso que dictada posteriormente la legislación básica y las misma colida con la legislación de desarrollo, la primera desplazará o prevalecerá (no derogará) a la segunda en las materias básicas.
La no profundización del Sistema Federal será solo un problema jurídico? ¿Tendrá un componente cultural importante?, ¿Será que no estamos preparados para ser mas federales?. No dudamos que el marco jurídico es insuficiente, pero el mismo no ha sido aprovechado al máximo dada la falta de actitud federal en la sociedad civil. Muchos Estados con menos normas han sido más federales.
- CONCLUSIONES
- La Constitución prevé el mecanismo de leyes de base y de desarrollo, para la distribución de las potestades legislativas en las materias de competencias concurrentes.
- La Constitución limita a los sujetos participantes en el mecanismo de leyes de base y de desarrollo a la República y los Estados de la Federación, y excluyendo a los Municipio.
- La República podrá dictar su legislación básica sea por leyes de la Asamblea Nacional o por Decretos con Rango y Fuerza de Ley del Presidente de la República. Mientras que los Estados por medio de sus Consejos Legislativos
- Las materias concurrentes podrán ser reguladas por reglamentos ejecutivos, de las respectivas leyes bases y de desarrollo.
- El criterio material, es necesario para identificar verdaderamente regulación básica de la materia dictada por la República, consistente en ese común denominador normativo, nuclear y mínimo, aunque mejorable, complementable y susceptible de desarrollo, suficiente y homogéneopor parte de los Estados
- La relación entre las legislaciones básicas y desarrollo es de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad”, lo que implica que los conflictos normativos se resuelvan por medio del desplazamiento o solapamiento normativo.
- Es viable jurídicamente que los Estados, aun en ausencia de legislación básica, procedan a dictar la legislación de desarrollo, en las materias de competencia concurrente.
- La no profundización del Sistema Federal NO es solo un problema jurídico, tiene un componente cultural importante.
- Muchos estados con menos normas han sido mas federales
A la espera de sus comentarios se despide
Julio Alejandro Pérez Graterol
Abogado-Consultor
Abogado; Consultor;Docente; I+D+I; Estudios en Derecho Constitucional, Administrativo y Procesal; Control Gestión Pública; Régimen Presupuestuario; Socio @ElBufeteNet Director @UniversitasF_